פסק-דין בתיק עת"מ 1916 / 09

העתירה

1.         לפניי עתירה, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע או החוק), בגדרה ביקשו העותרים מהמשיב לקבל שבעה פרטי מידע בעניין המצב המשפטי של מקרקעין באזור יהודה ושומרון.

במהלך הדיון בעתירה התקיימו מספר דיונים מקדמיים, שבמסגרתם נמסר לעותרים חלק ניכר מן המידע המבוקש. כך למשל הוסכם בין הצדדים על מסירת המידע המבוקש בפריט א' לעתירה - שכבה GIC  דיגיטלית (להלן - שכבה דיגיטלית) של אדמות מדינה שהוכרזו על-ידי ישראל לאחר שנת 1967; בפריט ג' לעתירה - שכבה דיגיטלית של השמורות ההסכמיות; ובפריט ד' לעתירה - שכבות דיגיטליות של שטחי A ו-B. בכל הנוגע לפריט ו' לעתירה - שכבת נכסי נפקדים, הודיע המשיב כי לא קיימת שכבה כזאת, ועל-יסוד הודעה זו הסכימו העותרים כי פריט זה ימחק מעתירתם.

בעקבות מסירת המידע, הצטמצמה כיום המחלוקת בין הצדדים לארבע סוגיות בלבד: האחת - בקשת העותרים לקבל לידיהם את הנתונים על שכבה דיגיטלית של אדמות וואקף ואדמות כנסייה; השנייה - דרישת התשלום שנמסרה לעותרים בגין עלויות הפקת מידע אודות היתרי עסקה, שניתנו לפי הצו בדבר עסקאות מקרקעין; השלישית - דרישת התשלום שנמסרה לעותרים תמורת הפקת מידע עבור שכבה דיגיטלית הכוללת את החלוקה לכל הגושים וכל החלקות באזור יהודה ושומרון; והרביעית - הוצאות הדיון בעתירה, זאת כאשר חלק ניכר מהמידע המבוקש נמסר לעותרים רק בעקבות הגשת העתירה. בעניין מחלוקות אלו הגישו הצדדים עיקרי טיעון והשלימו טיעוניהם בעל-פה.

המסגרת המשפטית

2.       בפתח הדיון אסקור את המסגרת הנורמטיבית לקבלת מידע על-פי חוק חופש המידע, ובעניין זה אפנה לדברים שהשמעתי לאחרונה בעת"מ 966/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל (29.12.11). חוק חופש המידע שנחקק בשנת 1998, מעגן את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מידע מרשויות הציבור. אין חולק, כי עקרונות החוק חלים גם על מידע שמצוי בידי המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון. שורשיה של הזכות לקבלת מידע מרשויות הציבור עוגנו בפסיקה מקדמת דנא. החוק הרחיב את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מהרשויות מידע אף בנושא שאין להם נגיעה ישירה בו. בבסיסה של הזכות לקבלת מידע מספר רציונאליים: הזכות למידע נתפסת כחיונית לצורך מימוש זכות היסוד החוקתית לחופש הביטוי והבעת הדעה, והיא מהווה זכות יסוד הנגזרת מן הזכות החוקתית לחופש ביטוי; היא מהווה תנאי להגשמתה של זכות הציבור לדעת, וליכולתו של הציבור לבטא את דעותיו ועמדותיו בגדרו של השיח הציבורי, ועל-כן היא חיונית לקיומו ולתפקודו התקין של המשטר הדמוקרטי; כן משמשת הזכות לחופש המידע אמצעי חיוני בידי הציבור להפעלת פיקוח וביקורת ראויים ויעילים על הרשויות לשם הבטחת תפקודן התקין; בנוסף, משקפת זכות זו את הרציונאל הרואה ברשות הציבורית כמי שמשמשת נאמן הציבור, כאשר המידע הנאסף על-ידה נועד לטובת כל אחד מיחידיו (עע"ם 7024/03 עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן ואח'(6.9.06) בפסקאות 11 ו-12 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל; וכן ראו: עע"ם 8282/02 הוצאת עיתון"הארץ" בע"מ נ' מדינתישראל, משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1) 465, 470 (2003); עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון"הארץ", פ"ד ס(4) 217, 233-231 (2006); עע"ם 6013/04 מדינת ישראל- משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ(1.2.06) בפסק-דינו של כב' השופט(כתארו אז) ריבלין; ועע"ם 2398/08 מדינת ישראל - משרד המשפטים נ' סגל(19.6.11), בפסקה 16 לפסק-דינה של כב' השופטת נאור).

למרות חשיבותו הרבה של חופש המידע, הזכות לקבלת מידע מרשויות הציבור אינה מוחלטת אלא יחסית. הזכות לקבלת מידע עלולה להתנגש עם זכויות יסוד או אינטרסים אחרים. כאשר ההתנגשות היא עם זכויות אדם אחרות כגון הזכות לפרטיות, הזכות לכבוד ולקניין או לשם טוב, נדרש איזון "אופקי", או "פנימי", בין הזכויות. לעומת זאת, כאשר ההתנגשות היא בין זכויות אדם לבין אינטרסים ציבוריים חשובים, הגישה המקובלת היא כי נדרש איזון "אנכי", או "חיצוני"; שכן חופש המידע עלול לסגת מפני פגיעה בערכים חשובים - כמו למשל פגיעה באינטרסים ציבוריים של ביטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, ביטחון הציבור וכיוצ"ב (עע"מ 6013/04 בעניין חברת החדשות, פסקה 20 לפסק-דינו של כב' השופט(כתארו אז) ריבלין; וראו גם: עע"מ 398/07 התנועה לחופש מידע נ' רשות המיסים(23.9.08), בפסקה 53 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל).

3.       חוק חופש המידע מתווה את היקפה של הזכות לקבלת מידע ואת גבולותיה, באמצעות שלוש מסננות הקבועות בו, אשר דרכן יש לבחון את זכאותו של המבקש לקבלת מידע מהרשות ציבורית (עע"מ 8282/02 בעניין הוצאת עיתון "הארץ",פסקאות 9-11 לפסק דינו של כב' השופט(כתארו אז) מ' חשין; עע"מ 9341/05 התנועה לחופש מידע נ' רשות החברות הממשלתיות(19.5.09), פסקה 16 לפסק דינה של כב' השופטת ארבל).

המסננת הראשונה, המשרטטת את היקפה של הזכות לחופש המידע, מצויה בסעיף 1 לחוק הקובע, כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". בסעיף 2 לחוק מצויה הגדרה המפרשת את המושג "מידע", ולפיה מדובר ב"כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב". מכאן, שהזכות לחופש המידע עומדת לאזרחי ותושבי ישראל, הזכאים לקבל כל מידע המוחזק בידי הרשות הציבורית.

המסננת השנייהמבטאת את ההכרה ביחסיות הזכות, ובכך שככל זכות אחרת, לעיתים צריכה היא לסגת מפני זכויות ואינטרסים אחרים. מסננת זו קובעת את הסייגים לחובת הרשות למסור מידע למבקש, וכן כי על הרשות לערוך איזון בין הזכויות והאינטרסים הכרוכים בגילויו של המידע המבוקש. כך, סעיף 8 לחוק מאפשר דחיית בקשות במקרים מסוימים, כמו למשל כאשר הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה; וסעיף 9 לחוק מפרט מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו. סעיף 9(א) עוסק במידע שנקבע קטגורית, כי הרשות הציבורית לא תחשוף אותו, בין אם מחמת פגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים - כאמור בסעיפי משנה (1) ו-(2); ובין אם מדובר במידע המהווה פגיעה בפרטיות - כאמור בסעיף משנה (3), המורה כי "רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:... מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, התשנ"א-1981, אלא אם כן הגילוי מותר על-פי דין". סעיף 9(ב) לחוק מונה את המקרים שבהם אין הרשות הציבורית חייבת למסור מידע, והדבר נתון לשיקול דעתה (עע"ם 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו(11.11.08), בפסקה 60 לפסק-דינו של כב' השופט דנציגר). רמת ההוכחה הנדרשת לשם הימנעות ממסירת מידע בשל טעמים המנויים בסעיף 9 לחוק, היא על-פי מבחן של ודאות קרובה לפגיעה ממשית באינטרס המוגן בסעיפים אלה (עת"מ (י-ם) 105/07 הניג נ' מדינת ישראל(18.11.07); וכן ראו: עע"ם 6013/04 בעניין חברת החדשות, לעיל).

אף אם מוצאת הרשות הציבורית, כי מתקיים סייג מן הסייגים למסירת המידע המבוקש, הקבועים בסעיפים 8 או 9 לחוק, אין בכך משום סוף פסוק; והרשות אינה רשאית לסרב לבקשה רק משום כך. סעיפים 10 ו-11 לחוק מנחים את הרשות לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ולאזן ביניהם. סעיף 10 מורה, כי "בבואה לשקול סירוב למסור מידע... מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה".אמנם סעיף 10 לחוק מפרט רשימה מצומצמת לכאורה של אינטרסים הנכללים בגדר "עניין ציבורי"; ואולם, מעצם הוראת הסעיף ניכר שלא מדובר ב"רשימה סגורה", וכי שיקולים אלה אינם השיקולים היחידים הצריכים להדריך את הרשות בהפעלת סמכותה (עע"ם 9135/03 בענייןהמועצה להשכלה גבוהה, פסקה 21 לפסק-דינה של כב' השופטת חיות; ז' סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע(תש"ס), בעמ' 221 (להלן - סגל הזכות לדעת); וכן ראו והשוו: הדיון בעניין הגדרת המונח "עניין ציבורי" בעע"מ 9341/05 בעניין רשות החברות הממשלתיות, בפסקה 36 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל). סעיף 11 לחוק מוסיף וקובע, כי על הרשות לשלב עקרונות של מידתיות בהפעלת שיקול דעתה, וכאשר ניתן לגלות את המידע שהיא רשאית או חייבת שלא למסרו, תוך עריכת שינויים או השמטת פרטים ללא הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות הציבורית - על הרשות למסרו בהתאם. סבירותה ומידתיותה של החלטת הרשות, לפי סעיפים 10 ו-11 לחוק, נגזרות מהתייחסותה לאיזונים אלו (עע"ם 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' רשות ההגבלים העסקיים(17.11.10), בפסקה 8 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל).

    המסננת השלישית מצויה בסעיף 17(ד) לחוק, המאפשר לבית-המשפט להורות על מתן המידע אשר הרשות סירבה למסור למבקש, אף אם מצא בית-המשפט כי מדובר במידע שלפי סעיף 9 לחוק אין למסרו או שאין חובה למסרו. הסעיף קובע את השיקולים שעל בית-המשפט להביא בחשבון בשלב זה בהידרשו להורות על חשיפת המידע, כדלהלן: "על אף הוראת סעיף 9, רשאי בית-המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין". הסעיף מאפשר, אפוא, לבית-המשפט להחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו (עע"ם 1852/05 מדינת ישראל - משרד הבריאות נ' איגוד בתי אבות א.ב.א, פ"ד נט(3) 726 (2005), בפסקה 64 לפסק-דינו של כב' השופט דנציגר), ואף לאזן באופן שונה בין האינטרסים הרלבנטיים, ולהורות על מסירת המידע (עע"ם 11120/08 בעניין התנועה לחופש המידע נ' רשות ההגבלים העסקיים, לעיל).

הביקורת השיפוטית על החלטות הרשות לסרב למסור מידע מתבצעת, אפוא, בשני רבדים: בשלב ראשון, נבחנת החלטת הרשות בהתאם לאמות המידה הנדרשות לפי כללי המשפט המינהלי. במסגרת בדיקה זו, בוחן בית-המשפט אם החלטת הרשות לסרב למסור מידע סבירה ומידתית בנסיבות העניין, ואם הליך קבלתה היה תקין והוגן. אולם, בשלב שני, אף אם מצא בית-המשפט כי לא נפל פגם בהחלטה, עדיין נתונה לו סמכות להורות על גילוי המידע בהתאם לסעיף 17(ד) לחוק (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 23 לפסק-דינה של כב' השופטת חיות; ועע"ם 10845/06 בעניין שידורי קשת, לעיל, בפסקה 64 לפסק-הדין).

שכבה דיגיטלית של אדמות וואקף ואדמות כנסייה          

4.         כאמור, בעקבות הגשת העתירה העביר המשיב לעותרים את מרבית המידע המבוקש. פריט המידע היחיד שלגביו קיימת מחלוקת בין הצדדים בעניין עצם העברתו לעיון העותרים, נוגע לשכבה הדיגיטלית של אדמות וואקף ואדמות כנסיה. מדובר במידע בדבר המקרקעין באזור יהודה ושומרון, שעל-פי רישומי המשיב מצויים בבעלות הקדשים. העותרים הבהירו, כי הם מוכנים להסתפק בקבלת מידע בדבר גבולות המקרקעין בלבד, ללא ציון שמות הבעלים. מידע זה מצוי בידי המשיב, בשכבת מידע דיגיטלית שבה מסומנים המקרקעין בכתמי צבע.

5.         המשיב מתנגד למסירת המידע משני טעמים עיקריים: הראשון - הואיל ומסירת המידע עלולה, לגרסתו, לפגוע בפרטיותם של בעלי המקרקעין; והשני - היות שמסירת המידע עלולה לגרום לפלישות של גורמים אינטרסנטיים אל המקרקעין, ולהשתלטות על אדמות השייכות להקדשים או לכנסיות.

            המשיב מציין, כי על-פי הדין הבינלאומי החל באזור יהודה ושומרון, אדמות מסוג וואקף או אדמות כנסייה, הן למעשה אדמות הקדש, המוגדרות כאדמות פרטיות; זאת, לפי תקנה 56 לתקנות האג-1907, אשר קובעות כי יש להתייחס לרכוש של מוסדות דת או צדקה כרכוש פרטי גם כאשר מדובר ברכוש ממשלתי. משכך, ומבלי להיכנס לשאלת סיווגם של ההקדשים והכנסיות במשפט הישראלי, גורס המשיב כי הואיל ותקנות האג חלות באזור יהודה ושומרון, והיות שהמפקד הצבאי הבא בנעלי הריבון מחויב לפעול לפיהן, יש להתייחס לרכוש ההקדשים והכנסיות כרכוש פרטי. בנוסף טוען המשיב, כי על-פי הדין הירדני החל באזור יהודה ושומרון, מרשם המקרקעין אינו פתוח לעיון הציבור, ובהתאם לנהלי המשיב העיון במרשם ניתן לפי בקשת צד הנוגע בדבר, דהיינו - צד לעסקה הנוגעת למקרקעין או מי שהניח את דעתו של המשיב כי הוא בעל זיקה לקרקע. לגרסת המשיב, נוהל זה, הנוהג עוד מתקופת השלטון הירדני, וחל גם בירדן וברשות הפלסטינית, הנו מחויב המציאות גם כיום, בשל הרגישות והמורכבות המאפיינות את אזור יהודה ושומרון, שעה שלא אחת מנסים בעלי אינטרס לעשות שימוש לרעה בכל מידע הנוגע לסטטוס ומיקומם של מקרקעין. על-כן טוען המשיב, כי חשיפת המידע שבשכבת אדמות הוואקף והכנסייה, אף מבלי לציין את שמות בעלי המקרקעין, עלולה להביא לזיהויים בפועל של הבעלים, כתוצאה מאמצעי זיהוי המופיעים על המפה, כדוגמת מבנה ייחודי כגון מנזר או קבר שייח'. לשיטתו, זיהוי בעלי המקרקעין, על-רקע גבולות המקרקעין שבבעלותם, יגרום לפגיעה בפרטיותם. בהקשר זה מוסיף ומציין המשיב, כי חשיפת מיקומם המדויק של המקרקעין שבבעלות הקדשים וכנסיות, עלולה לגרום לפגיעה קניינית בהם, משום שמקרקעין מסוג זה הנם יעד בולט לניסיונות השתלטות על-ידי גורמים אינטרסנטיים, בין-השאר באמצעות זיוף מסמכים ויפויי-כוח, זאת הואיל ומטבע הדברים הבעלים של הקדשים וכנסיות פחות עירניים מבעלים פרטיים אחרים לשימוש שלא כדין שנעשה במקרקעין שבבעלותם. לטענת המשיב, חשד זה מוגבר שבעתיים באזור יהודה ושומרון, על-רקע העובדה כי כשני שלישים מהמקרקעין באזור אינם מוסדרים, ולא ניתן לדעת את הגבולות המדויקים של חלקות הקרקע. עוד מדגיש המשיב את המחויבות של המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון, מכוח הדין הבינלאומי ופסיקת בית-המשפט הגבוה לצדק, להגן על הקרקעות באזור ולשמור על הסדר הציבורי, ובכלל זה למנוע היווצרות סכסוכים אלימים בסוגיית הבעלות והחזקה במקרקעין. על-כן גורס המשיב, כי באיזון שבין ההגנה על פרטיותם של בעלי המקרקעין והשמירה על הסדר הציבורי באזור יהודה ושומרון, לבין דרישת העותרים לקבלת מידע, במציאות המורכבת והרגישה באזור, גובר האינטרס של אי-חשיפת המידע על-פני גילויו.

6.         העותרים טוענים, כי המשיב לא עמד בנטל המוטל עליו להראות כי מתקיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי המוגן באחד מחריגי חוק חופש המידע. הם גורסים, כי לא הוכח שמסירת המידע המבוקש עלולה לפגוע באחד מהאינטרסים המנויים ברשימה הסגורה שבסעיף 9 לחוק; ושההסתברות להתרחשות הפגיעה היא ממשית, ובוודאות קרובה. בנוסף גורסים העותרים, כי הסייג למסירת המידע לפי סעיף 9(א)(3) לחוק, אשר הועלה על-ידי המשיב כעילה לחיסוי המידע, אינו חל על המקרה דנן, זאת הואיל וחוק הגנת הפרטיות חל רק על אנשים בשר ודם, ולא על אישיות משפטית אחרת, ובכלל זה הקדשים וכנסיות. עוד מציינים העותרים, כי המשיב לא הסביר מדוע חשיפת שכבת המקרקעין שבבעלות הקדשים וכנסיות, תוביל בהכרח לחשיפת הבעלים עצמם, ובפרט כאשר כל שכבת האדמות הפרטיות באזור יהודה ושומרון - הן מקרקעין שבבעלות אנשים פרטיים והן מקרקעין שבבעלות הקדשים וכנסיות - כבר נמסרה לעיונם, והמשיב לא ראה במסירת המידע הכולל, אפשרות לחשיפת זהות בעלי המקרקעין, בין אם מדובר באדם פרטי ובין אם מדובר בוואקף או בכנסייה. באשר לחשש לפגיעה קניינית עקב ניצול לרעה של המידע על-ידי גורמים אינטרסנטיים, מציינים העותרים כי מדובר בחשש בעלמא מבלי שהונח מסד למסקנה כי חשיפת המידע המבוקש תביא בוודאות קרובה להשתלטות על קרקעות בדרכי מרמה וזיוף. נהפוך הוא, לשיטת העותרים דווקא השקיפות, בדרך של פרסום המידע ברבים, תאפשר הן למשיב עצמו, הן לתושבים הפלסטינים, והן לארגונים כמו העותרים, להגן על הקרקעות מפני פלישה בלתי חוקית ולהילחם בתופעת הזיופים, ככל שהיא קיימת.

7.         לאחר בחינת טיעוני הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה, כי לא עומדת למשיב עילה לחיסוי המידע המבוקש, מהטעם שצוין על-ידו, קרי - של הגנה על הפרטיות, לפי סעיף 9(ב)(3) לחוק, זאת ולו מן הטעם שכל השכבה הדיגיטלית של האדמות הפרטיות באזור יהודה ושומרון - המכילה הן את אדמות הוואקף והכנסייה והן את המקרקעין שבבעלות אנשים פרטיים - כבר הועברה למבקשי המידע. משהחליט המשיב לאפשר למבקשים, ובכללם לעותרים, לעיין בשכבה הדיגיטלית של כלל האדמות הפרטיות, אין עוד כל טעם או כל תוחלת שלא לפרסם גם את שכבת אדמות הוואקף והכנסייה, הנכללות בתוך שכבת האדמות הפרטיות. ככל שקיים חשש מפני גילוי זהות הבעלים של אדמות הוואקף, כתוצאה מסימנים ייחודיים - כמו מנזר, מסגד או קבר שייח' (כטענת המשיב), הרי שחשש זה כבר קיים במצב הדברים דהיום, כאשר נחשפה כל שכבת האדמות הפרטיות הכוללת גם אדמות וואקף וכנסיות, וגבולות המתחמים סומנו בצבע אחד, כבעלות פרטית, בין של אנשים פרטיים ובין של הקדשים.

על-כן, משהחליט המשיב לאפשר עיון בשכבה הדיגיטלית של כל האדמות הפרטיות, המכילה גם אדמות וואקף ואדמות כנסיה, אין עוד חשש, לא כל שכן - חשש ממשי במידת הסתברות של ודאות קרובה, לפגיעה בפרטיות כאשר ימסר מידע עם אבחנה נוספת של אדמות וואקף וכנסייה, ללא ציון פרטי הבעלים. משכך, על המשיב להמציא לידי העותרים את פרטי המידע המבוקש - השכבה הדיגיטלית של אדמות הוואקף ואדמות הכנסייה.